Historia de los impuestos en España: medio siglo de reformas
El sistema fiscal que hoy explica esta página tiene menos de cincuenta años. En 1970 España recaudaba en impuestos y cotizaciones el 16 % de su PIB, algo más de la mitad que los países de la Europa de los Quince, con un sistema que la historiadora económica Sara Torregrosa-Hetland (Universidad de Lund, 2018) describe como escaso, ineficiente e injusto. Las reformas de 1977 a 1986 llevaron esa proporción hasta el 80-90 % del nivel europeo, donde ha seguido desde entonces. Esa distancia de partida, y la discusión sobre si debe cerrarse, recorre toda la historia que sigue.
1977-1979: la reforma de Fuentes Quintana y los Pactos de la Moncloa
La reforma fiscal de la democracia nació antes que la Constitución. Su diseño venía del Informe sobre el Sistema Tributario Español que el Instituto de Estudios Fiscales había publicado en 1973 bajo la dirección de Enrique Fuentes Quintana, que en julio de 1977 fue nombrado vicepresidente para asuntos económicos del Gobierno de Adolfo Suárez. La ejecutó el ministro de Hacienda, Francisco Fernández Ordóñez, y la blindaron políticamente los Pactos de la Moncloa, firmados el 25 y el 27 de octubre de 1977 por el Gobierno y los principales partidos, que incluían una reforma fiscal a cambio de la moderación salarial.
La primera pieza fue la Ley 50/1977, de 14 de noviembre, de medidas urgentes de reforma fiscal. Hizo tres cosas que siguen marcando el sistema. Creó un Impuesto extraordinario sobre el Patrimonio de las Personas Físicas, antecesor del actual. Ofreció a los contribuyentes regularizar su situación hasta el primer trimestre de 1978 sin sanciones. Y tipificó por primera vez el delito fiscal en el Código Penal, para fraudes de dos millones de pesetas o más, castigados con multa del tanto al séxtuplo y, por encima de cinco millones, con arresto o prisión; también permitió a Hacienda investigar las cuentas bancarias. Después llegaron el IRPF (Ley 44/1978, de 8 de septiembre), que sustituyó a un mosaico de impuestos de producto por un impuesto personal y progresivo sobre toda la renta, y el Impuesto sobre Sociedades (Ley 61/1978, de 27 de diciembre). La Constitución de 1978 dio a todo ello su base en el artículo 31, que la parte anterior de esta página explica.
1986: el IVA llega con la entrada en la Comunidad Europea
La segunda gran pieza fue el IVA. La Ley 30/1985, de 2 de agosto, lo implantó desde el 1 de enero de 1986, el mismo día de la adhesión de España a la CEE, que lo exigía. Sustituyó al Impuesto General sobre el Tráfico de las Empresas, que la propia ley describía como un tributo «en cascada» que gravaba el precio total en cada fase de la cadena. Los tipos iniciales fueron del 12 % (general), el 6 % (reducido) y el 33 % (incrementado, para coches, joyas y otros bienes de lujo). Lo firmó Carlos Solchaga, ministro de Economía y Hacienda de Felipe González desde julio de 1985, con la mayoría absoluta socialista. La Ley 37/1992, de 28 de diciembre, que adaptó el impuesto al mercado único europeo, es la que sigue en vigor.
1991-2007: de la tributación conjunta a la base del ahorro
El IRPF se rehízo tres veces en dieciséis años. La Ley 18/1991 respondió a la sentencia del Tribunal Constitucional de 1989 que declaró inconstitucional obligar a los matrimonios a tributar juntos; a partir de entonces la declaración conjunta es opcional. El tipo marginal máximo llegó en esos años al 56 %, su nivel más alto en democracia.
Con José María Aznar y Rodrigo Rato como vicepresidente económico llegaron dos rebajas. La Ley 40/1998 bajó el tipo máximo al 48 % desde 1999 y sustituyó las deducciones familiares en la cuota por un mínimo personal y familiar que se resta de la base, el sistema que sigue vigente. La Ley 46/2002, ya con Cristóbal Montoro como ministro de Hacienda, lo bajó al 45 % desde 2003.
La reforma de José Luis Rodríguez Zapatero y su vicepresidente económico, Pedro Solbes, cambió la arquitectura del impuesto. La Ley 35/2006, todavía la ley del IRPF, separó la renta en dos bases: la general, con una escala progresiva cuyo tipo máximo bajó al 43 %, y la del ahorro (intereses, dividendos, ganancias de inversiones), con un tipo único del 18 %. La misma ley bajó el Impuesto sobre Sociedades del 35 % al 32,5 % en 2007 y al 30 % en 2008. En 2008 el Gobierno creó una deducción de hasta 400 euros para trabajadores y autónomos y la Ley 4/2008 suprimió en la práctica el Impuesto sobre el Patrimonio.
2009-2013: la crisis y las subidas de Salgado y Montoro
La crisis financiera dio la vuelta a todo. Con Elena Salgado en Economía y Hacienda, los Presupuestos de 2010 suprimieron la deducción de 400 euros, subieron el IVA general del 16 % al 18 % desde el 1 de julio de 2010 y elevaron la tributación del ahorro (19 % y 21 %). En septiembre de 2011 el Real Decreto-ley 13/2011 restableció «con carácter temporal» el Impuesto sobre el Patrimonio, que nunca volvió a desaparecer.
El Gobierno de Mariano Rajoy, con Montoro de nuevo en Hacienda, había prometido bajar impuestos y empezó subiéndolos. Su primer decreto-ley, el 20/2011 del 30 de diciembre, añadió un «gravamen complementario» a la cuota estatal del IRPF para 2012 y 2013 que llevó el tipo máximo al 52 %. El 13 de julio de 2012 el Real Decreto-ley 20/2012 subió el IVA general del 18 % al 21 % y el reducido del 8 % al 10 % desde el 1 de septiembre, y pasó al tipo general productos como las entradas de teatro y cine o las flores. La subida del IVA nunca se revirtió: el tipo general sigue en el 21 %.