Qué es
La Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género organiza la respuesta del Estado a la violencia que un hombre ejerce sobre la mujer que es o ha sido su pareja. Se llama «integral» porque no se limita al castigo: reúne medidas educativas, publicitarias y sanitarias, derechos laborales y económicos para las víctimas, una red institucional propia, penas agravadas en el Código Penal y unos juzgados especializados. Se publicó en el BOE el 29 de diciembre de 2004 y entró en vigor el 28 de enero de 2005.
Fue la ley emblemática del primer Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero y salió adelante con un consenso hoy excepcional: el Congreso de los Diputados aprobó el proyecto por unanimidad en octubre de 2004, con 320 votos a favor, y el texto definitivo fue aprobado también por unanimidad en las dos cámaras en diciembre de 2004, con el PP de Mariano Rajoy en la oposición.
Su rasgo más discutido es el ámbito: el artículo 1 la aplica a la violencia «como manifestación de la discriminación, la situación de desigualdad y las relaciones de poder de los hombres sobre las mujeres» ejercida por cónyuges o parejas, actuales o pasadas, «aun sin convivencia».
Qué dice
La ley tiene un título preliminar y cinco títulos:
- Sensibilización, prevención y detección (título I): igualdad en la educación, prohibición de la publicidad vejatoria y protocolos sanitarios.
- Derechos de las víctimas (título II): asistencia social integral, asistencia jurídica gratuita (artículo 20), derechos laborales, ayudas económicas (artículo 27) y, desde 2022, el derecho a la reparación (artículos 28 bis y 28 ter). Desde 2018 la condición de víctima puede acreditarse sin denuncia, mediante informe de los servicios sociales o especializados (artículo 23).
- Tutela institucional (título III): la Delegación del Gobierno contra la Violencia de Género (artículo 29), que formula las políticas públicas y lleva la estadística oficial, y el Observatorio Estatal de Violencia sobre la Mujer.
- Tutela penal (título IV): reformó el Código Penal para agravar las lesiones, el maltrato (artículo 153.1), las amenazas y las coacciones leves cuando el autor es la pareja o expareja de la víctima, y endureció el quebrantamiento del alejamiento.
- Tutela judicial (título V): creó los Juzgados de Violencia sobre la Mujer, uno al menos por partido judicial, que instruyen las causas penales y resuelven las cuestiones civiles relacionadas (divorcio, custodia); el Fiscal contra la Violencia sobre la Mujer; y la orden de protección (artículo 62), que remite al artículo 544 ter de la Ley de Enjuiciamiento Criminal.
Marco legal
La ley desarrolla el mandato de igualdad real del artículo 9.2 de la Constitución y es orgánica porque modifica el Código Penal y la Ley Orgánica del Poder Judicial. La diferencia de pena según el sexo del agresor llegó al Tribunal Constitucional por decenas de cuestiones de inconstitucionalidad. La STC 59/2008, de 14 de mayo (ponente Pascual Sala), desestimó la planteada por un juzgado de lo penal de Murcia contra el artículo 153.1: la agravación no se funda en el sexo sino en el contexto de desigualdad en que se produce la agresión, la diferencia de pena es limitada (mínimo de seis meses frente a tres) y el juez puede rebajarla un grado. Cuatro magistrados (Conde Martín de Hijas, Delgado Barrio, Rodríguez-Zapata y Rodríguez Arribas) firmaron votos particulares; más de treinta sentencias posteriores reiteraron la doctrina.
Modificaciones recogidas en la ficha consolidada del BOE (última actualización: septiembre de 2022):
| Norma | Qué cambió |
|---|---|
| Ley 40/2007 | Disposición adicional primera (pensiones). |
| Ley Orgánica 8/2015 | Los hijos menores pasan a ser víctimas (artículo 1.2); medidas sobre custodia y visitas. |
| Ley 42/2015 | Asistencia jurídica gratuita (artículo 20.1). |
| Real Decreto-ley 9/2018 | Acreditación de la condición de víctima sin denuncia, ayudas y competencias municipales: primeras medidas del Pacto de Estado. |
| Ley Orgánica 8/2021 | Extiende la protección a los menores allegados (artículo 1.4). |
| Ley Orgánica 10/2022 («solo sí es sí») | Derecho a la reparación (capítulo V del título II), artículos 3, 17 a 23, 29 y 32. |
No consta ninguna modificación posterior hasta noviembre de 2026. Sí ha cambiado la organización judicial: la Ley Orgánica 1/2025 de eficiencia de la Justicia convirtió los juzgados en secciones de violencia sobre la mujer de los tribunales de instancia y, desde el 3 de octubre de 2025, les atribuye además los delitos contra la libertad sexual, la trata y los matrimonios forzados cuando la víctima es mujer, aunque el agresor no sea su pareja.
Aplicación práctica
La estadística oficial la publica la Delegación del Gobierno contra la Violencia de Género: a 4 de noviembre de 2026 contabiliza 44 mujeres asesinadas en 2026, 1.385 desde 2003, tres menores asesinados y 35 huérfanos este año. En 2025 fueron 47 mujeres (dato del Ministerio de Igualdad a 15 de diciembre de 2025).
El Pacto de Estado contra la violencia de género es el instrumento político que financia la ley. El Congreso lo aprobó el 28 de septiembre de 2017 con 213 medidas y 1.000 millones de euros en cinco años; Unidos Podemos y EH Bildu se abstuvieron por considerarlo insuficiente. El 26 de febrero de 2025 el Pleno aprobó su renovación, con 462 medidas, cinco años de vigencia y al menos 1.500 millones, con el voto de todos los grupos salvo Vox. El PP la apoyó por considerar sus medidas «necesarias y efectivas» y pidió «una evaluación continuada».
El año 2025 dejó la mayor crisis de gestión de la ley: en septiembre se conoció que, tras el cambio de contrato del sistema de pulseras antimaltrato (a finales de 2023), la migración de datos dejó sin acceso a las posiciones históricas de los agresores durante meses de 2024, y la memoria de la Fiscalía advirtió de sobreseimientos provisionales por falta de pruebas. La ministra Ana Redondo sostuvo que «los dispositivos funcionan correctamente», el PP pidió su dimisión y el Congreso la reprobó el 24 de septiembre de 2025 por 170 votos contra 162.
Críticas y debates
Vox es el único partido del Congreso que pide derogarla. Su programa de 2023, el último completo, propone sustituirla por una ley de violencia «en el ámbito familiar» que no distinga por sexo, suprimir los juzgados especializados y convertir el Ministerio de Igualdad en un Ministerio de Familia. En su voto particular contra la renovación del Pacto (febrero de 2025) sostuvo que el concepto de violencia de género «presume que el hombre es un agresor en potencia» y que supone un «grandísimo despliegue de recursos públicos» en medidas «inútiles» como los Puntos Violeta.
El PP mantiene desde 2004 su apoyo a la ley y al Pacto, y centra su crítica en la gestión del Ministerio de Igualdad: las pulseras, según su secretario general Miguel Tellado, exigían la «dimisión inmediata» de la ministra. PSOE y Sumar defienden la ley y reprochan a la derecha usar los fallos técnicos contra el sistema; Podemos calificó de «bulo» hablar de fallos. Desde la judicatura, más de un centenar de titulares de juzgados de violencia sobre la mujer alertaron en junio de 2025 de que la ampliación de competencias sobrecarga unos órganos ya saturados.
En el plano jurídico, la asimetría penal sigue discutida: el Constitucional la avaló, pero los votos particulares de 2008 critican que se presuma una motivación machista en cada agresión ocasional.
Preguntas frecuentes
¿Qué regula la Ley Orgánica 1/2004? La protección integral frente a la violencia de un hombre sobre su pareja o expareja: prevención, derechos de las víctimas, penas agravadas y juzgados especializados.
¿Quién la aprobó? El Gobierno de Zapatero la impulsó y las Cortes la aprobaron por unanimidad en diciembre de 2004, con el voto del PP.
¿Qué es un juzgado de violencia sobre la mujer? Un órgano especializado que instruye las causas penales de violencia de género y resuelve las civiles relacionadas; desde 2025, sección del tribunal de instancia.
¿Qué dijo el Tribunal Constitucional sobre la ley? La STC 59/2008 avaló la pena agravada del artículo 153.1 del Código Penal, con cuatro votos particulares.
¿Qué propone Vox sobre esta ley? Derogarla y sustituirla por una ley de violencia intrafamiliar sin distinción de sexo; fue el único grupo contrario al Pacto en 2025.