El déficit de tarifa: cómo se acumularon casi 29.000 millones
Esa senda del 2 % es el origen del déficit de tarifa. El déficit aparece cuando los ingresos que el Gobierno fija para el sistema (las tarifas y los peajes) no cubren los costes que el propio Gobierno reconoce a las empresas. La diferencia la adelantaban las eléctricas, que recibían a cambio un derecho de cobro con intereses que se pagaba después en la factura de todos. Según la CNMC, el déficit surgió en 2000 porque el coste previsto de la energía en la tarifa quedó por debajo del real y creció con fuerza desde 2005 (Ismael Bahillo, CNMC, en Fedea, 2019). A partir de 2007 el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero fijó los peajes por debajo de los costes a sabiendas (el «déficit ex ante» del Real Decreto 1634/2006), y entre 2005 y 2013 los costes de acceso se multiplicaron por más de tres: la retribución de las renovables, la cogeneración y los residuos (RECORE) se multiplicó casi por nueve y la anualidad de la propia deuda, casi por doce. Al mismo tiempo, la crisis de 2008 hundió la demanda: de 260,3 TWh en 2008 a 239,7 TWh en 2013 (Fedea, 2019).
Las primas venían sobre todo del Real Decreto 661/2007, que garantizaba tarifas altas a la solar y la eólica durante décadas y prometía que sus revisiones no afectarían a las instalaciones ya en marcha, y de la avalancha fotovoltaica de 2008. El Real Decreto-ley 6/2009, con Miguel Sebastián como ministro de Industria, intentó poner límites anuales al déficit y creó un fondo de titulización, el FADE (Fondo de Amortización del Déficit Eléctrico), que convirtió esa deuda en bonos con aval del Estado; el mismo decreto creó el bono social. Los límites se superaron año tras año: el de 2012, fijado en 1.500 millones, acabó en 5.609 (Fedea, 2019). El preámbulo del Real Decreto-ley 9/2013 resumía el problema: entre 2004 y 2012 los ingresos por peajes crecieron un 122 % y los costes regulados un 197 %, y la deuda acumulada llegaba a 26.062 millones el 10 de mayo de 2013.
| Año | Saldo del sistema eléctrico (millones de euros) | Deuda viva a 31 de diciembre (millones de euros) |
|---|---|---|
| 2000 | −250 | — |
| 2002 | −1.297 | — |
| 2004 | −182 | 1.164 |
| 2005 | −4.089 | — |
| 2006 | −2.946 | — |
| 2007 | −1.757 | — |
| 2008 | −6.307 | — |
| 2009 | −4.560 | — |
| 2010 | −5.545 | — |
| 2011 | −3.850 | — |
| 2012 | −5.609 | — |
| 2013 | −3.540 | 28.771 (máximo) |
| 2014 | +550 | — |
| 2015 | +469 | — |
| 2016 | +422 | — |
| 2017 | +150 | — |
| 2018 | +44 (previsión) | 18.852 |
| 2020 | — | 14.267 |
| 2024 | — | 5.727 |
| 2025 | — | 3.552 |
| 2028 | — | 0 (previsión) |
Fuente: CNMC, Acuerdo sobre el estado de la deuda del sistema eléctrico (13 de febrero de 2019) e Informe sobre la evolución de las cuantías del déficit (28 de abril de 2016), recogidos por Ismael Bahillo en Fedea, Estudios sobre la Economía Española 2019/39; CNMC, presentación «El déficit de tarifa en España» (2021); CNMC, nota de prensa del 13 de febrero de 2026 (informe INF/DE/303/25).
La deuda se paga en anualidades que van en los cargos de la factura: 2.740 millones en 2019, con casi 500 millones de intereses (Fedea, 2019), y 1.883 millones previstos para 2026, un 21 % menos que en 2025. A 31 de diciembre de 2025 quedaban 3.552 millones, el 77,5 % del FADE y el 22,5 % del llamado «déficit de 2013», que financiaron las propias eléctricas; la CNMC prevé terminar de pagarla en 2028, lo que liberará ese coste de los recibos (CNMC, 13 de febrero de 2026).
La reforma de 2013: «rentabilidad razonable» y fin de las primas
Con Mariano Rajoy, el ministro José Manuel Soria y su secretario de Estado de Energía, Alberto Nadal, atacaron el déficit por los costes y por los ingresos. El Real Decreto-ley 1/2012 suspendió las primas para instalaciones nuevas (la «moratoria renovable»), convalidada solo con los votos del PP. La Ley 15/2012, del ministro de Hacienda Cristóbal Montoro, creó el impuesto del 7 % sobre el valor de la producción eléctrica (IVPEE), dos impuestos sobre el combustible nuclear gastado y sus residuos y un canon del 22 % por usar el agua en las centrales hidráulicas.
El golpe decisivo fue el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio. Sustituyó las primas por una retribución que garantiza a cada instalación, calculada sobre una «instalación tipo», una rentabilidad razonable antes de impuestos igual al rendimiento medio de diez años del bono del Estado a diez años más 300 puntos básicos, revisable cada seis años. Se aplicó también a las plantas ya construidas, y por eso los inversores lo llamaron retroactivo. La Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, que sustituyó a la de 1997, la aprobó la Comisión de Industria con competencia legislativa plena el 19 de noviembre con la mayoría absoluta del PP, que incorporó sus 57 enmiendas y rechazó las 441 de la oposición; el portavoz popular Antonio Erías la llamó «una reforma valiente, necesaria y en cierto modo inevitable», y PSOE, Izquierda Plural y UPyD la rechazaron (Energías Renovables, 19 de noviembre de 2013). La ley prohíbe nuevos déficits: si el desajuste de un año supera el 2 % de los ingresos o la deuda acumulada el 5 %, los peajes o cargos suben automáticamente, y ningún coste nuevo puede entrar sin un ingreso equivalente. El Real Decreto 413/2014 fijó los parámetros de cada tipo de planta. El resultado contable fue inmediato: en 2014 el sistema tuvo su primer superávit tras catorce años de déficit, 550 millones (Fedea, 2019). El Tribunal Constitucional rechazó los recursos contra el decreto de 2013 (sentencias 30/2016, 42/2016 y 61/2016, entre otras).
Los arbitrajes internacionales y la salida de la Carta de la Energía
Los recortes de 2010, 2012 y 2013 llevaron a decenas de fondos extranjeros a demandar a España al amparo del Tratado sobre la Carta de la Energía (TCE), de 1994, y España ha perdido más de la mitad de esos arbitrajes. España no paga los laudos de inversores comunitarios porque el TJUE declaró ese tipo de arbitraje incompatible con el derecho europeo (sentencias Achmea, 2018, y Komstroy, 2021) y la Comisión Europea prohibió en 2025 pagar el de Antin por considerarlo ayuda de Estado; los jueces de Estados Unidos, Reino Unido o Australia sí los ejecutan. España dejó el TCE con efectos desde el 17 de abril de 2025, pero la cláusula de supervivencia protege las inversiones existentes veinte años más. La historia completa, en expropiación y arbitraje internacional.
El «impuesto al sol» y su derogación
El Real Decreto 900/2015, de Soria, reguló el autoconsumo con cargos sobre la energía que el propio usuario producía y consumía, salvo los pequeños consumidores de hasta 10 kW, y prohibió que una instalación sirviera a varios vecinos. El sector lo bautizó como impuesto al sol. El Gobierno de Pedro Sánchez lo derogó con el Real Decreto-ley 15/2018, que además suspendió seis meses el IVPEE. El Real Decreto 244/2019 permitió después el autoconsumo compartido.