Crisis del UPAC y recesión de 1999 en Colombia

La crisis del UPAC fue el derrumbe del sistema colombiano de crédito hipotecario que entre 1998 y 1999 dejó a cientos de miles de familias con deudas que crecían más deprisa que el valor de sus casas, obligó al Estado a intervenir entidades financieras y coincidió con la peor recesión que ha registrado el país: el PIB cayó un 4,2 % en 1999, según el DANE. Gobernaba Andrés Pastrana, del Partido Conservador, que había llegado a la Casa de Nariño en agosto de 1998 con Juan Camilo Restrepo en Hacienda y Miguel Urrutia como gerente del Banco de la República.

El UPAC (Unidad de Poder Adquisitivo Constante) nació en 1972 para que el ahorro y los préstamos de vivienda conservaran su valor frente a la inflación. En 1994 su corrección pasó a seguir la tasa de interés de los depósitos, la DTF, y cuando el Banco de la República subió las tasas en 1998 para defender la banda cambiaria, las deudas hipotecarias colombianas se dispararon mientras caían los precios de la vivienda y subía el desempleo. La Corte Constitucional desmontó el sistema en tres sentencias de 1999 y el Congreso de la República lo sustituyó por la UVR con la Ley 546 de 1999.

De la crisis quedaron el impuesto a las transacciones financieras, nacido como «dos por mil» temporal en noviembre de 1998 y hoy cuatro por mil permanente; la flotación del peso desde el 25 de septiembre de 1999; un programa de tres años con el FMI por unos 2.700 millones de dólares, y un debate aún abierto sobre el papel de la Corte Constitucional en la economía.

Contexto previo: el UPAC de 1972 y la apertura de los noventa

El sistema lo diseñó el economista Lauchlin Currie dentro del «Plan de las cuatro estrategias» del Gobierno de Misael Pastrana Borrero (1970-1974), que apostaba por la construcción de vivienda como motor de empleo urbano. Se creó por decretos presidenciales de 1972 (677, 678, 1229 y 1269), recogidos después en el Decreto 663 de 1993; según contó el propio Currie en 1992, el Congreso no habría aprobado una ley.

La mecánica era sencilla: una deuda en UPAC se expresaba en unidades cuyo valor en pesos subía cada día con la inflación (la «corrección monetaria»), y sobre ese saldo el deudor pagaba además un interés. Como los salarios también seguían la inflación, la cuota pesaba lo mismo en el presupuesto familiar durante todo el crédito. Salomón Kalmanovitz, codirector del Banco de la República, calculaba en 1999 que el sistema había financiado casi dos millones de viviendas.

El equilibrio se rompió con la liberalización financiera. La apertura económica del Gobierno de César Gaviria eliminó el control de cambios (Ley 9 de 1991) y el 21 de enero de 1994 el Banco adoptó la banda cambiaria, según recordaba Urrutia en 2004. Ese mismo año la Junta Directiva del Emisor fijó la corrección monetaria en el 74 % de la DTF, la tasa media que los bancos pagan a los ahorradores (Portafolio), lo que, en palabras de este último, «concentró en el deudor todo el riesgo país».

El crédito hipotecario creció deprisa desde 1993 e infló una burbuja que, según Urrutia, tocó techo en el segundo semestre de 1994; los precios bajaron desde 1995. Entre tanto, el Gobierno de Ernesto Samper (Partido Liberal, 1994-1998) mantuvo una política fiscal expansiva: el gasto del Gobierno Nacional Central pasó del 10,5 % del PIB en 1990 al 22,5 % en 1999, según Remberto Rhenals y Alejandro Torres (Universidad de Antioquia). El Banco de la República atribuye a la banda haber evitado una corrida contra el peso durante el Proceso 8.000.

El detonante: la defensa de la banda y el choque de tasas

Las crisis asiática (1997) y rusa (1998) cerraron el crédito externo a América Latina. En el primer trimestre de 1998 la cuenta corriente colombiana tenía un déficit del 8 % del PIB que los mercados dejaron de financiar; quince meses después estaba en equilibrio, según Urrutia. El peso se pegó al techo de la banda y la Junta subió las tasas de interés para retener capitales: entre finales de 1997 y septiembre de 1999 la banda «en la práctica operó como un régimen de tasa fija», escriben Rhenals y Torres. La banda se devaluó el 2 de septiembre de 1998 y el 27 de junio de 1999, un 27 % nominal en total.

El 30 de diciembre de 1998 la DTF estaba en el 34,5 % efectivo anual, frente a cerca del 18 % un año después, según Asobancaria. Con el UPAC atado a la DTF, los saldos hipotecarios crecieron mientras la vivienda valía cada vez menos y el desempleo subía. Semana contaba en julio de 1999: unos 800.000 deudores con 16 billones de pesos en créditos UPAC y cuotas que ya no podían pagar.

El sistema financiero crujió. La noche del 2 de octubre de 1998 la Superintendencia Bancaria comunicó que Granahorrar, la corporación donde había nacido el UPAC, estaba en cesación de pagos, y ordenó capitalizarla con al menos 157.000 millones de pesos antes de las tres de la tarde del día siguiente. El 3 de octubre la junta de Fogafín redujo el valor de cada acción a un centavo y Granahorrar pasó al Estado. En 2007 el Consejo de Estado anuló esas órdenes y condenó al Estado a indemnizar a los antiguos accionistas.

El 16 de noviembre de 1998 el Gobierno declaró la emergencia económica (Decreto 2330) y con el Decreto 2331 de 1998 creó «temporalmente, hasta el 31 de diciembre de 1999», una contribución sobre transacciones financieras del dos por mil, administrada por Fogafín, para capitalizar entidades y abrir líneas de crédito a los deudores hipotecarios. La Corte recortó la emergencia en 1999: según Kalmanovitz, prohibió prestar esos recursos a la banca privada y extendió el impuesto al mercado interbancario, decisiones que él calificó de «antitécnicas».

Las sentencias de la Corte Constitucional

La sentencia C-383 del 27 de mayo de 1999, con ponencia de Alfredo Beltrán Sierra, declaró inconstitucional la frase de la Ley 31 de 1992 que ordenaba al Banco de la República procurar que el UPAC «también refleje los movimientos de la tasa de interés». Su razonamiento: corregir una deuda por inflación conserva su valor, pero añadirle la rentabilidad del dinero la infla, y los salarios no suben con las tasas de interés; la Corte invocó el derecho a una vivienda digna con «sistemas adecuados de financiación a largo plazo» (artículo 51) y la democratización del crédito (artículo 335) de la Constitución de 1991. Los magistrados Eduardo Cifuentes y Vladimiro Naranjo salvaron el voto: el Congreso podía fijar criterios de política monetaria y la Corte se atribuía el diseño del sistema.

La sentencia C-700 del 16 de septiembre de 1999, con ponencia de José Gregorio Hernández Galindo, fue más lejos: declaró inexequible el sistema UPAC entero del Decreto 663 de 1993 porque las reglas de la financiación de vivienda debían estar en una ley marco del Congreso y no en un decreto, y mantuvo sus efectos hasta el 20 de junio de 2000 para evitar el vacío. Cifuentes, Naranjo y Álvaro Tafur salvaron el voto: la Corte desconocía su propia sentencia C-252 de 1994, que había avalado el decreto. La sentencia C-747 del 6 de octubre de 1999 prohibió además capitalizar intereses en los créditos de vivienda.

Las reacciones dividieron al país. Semana tituló «La dictadura de la Corte» y recogió la frase de Juan Carlos Botero, de Suvalor, sobre «la muerte lenta del Upac»: los 11 millones de ahorradores pagarían el alivio de los 800.000 deudores. Kalmanovitz sostuvo que la Corte «hundió el sistema» y que los alivios, de unos dos billones de pesos, premiaban a quienes compraron vivienda de lujo, aunque admitió que «tuvo razón» al cuestionar el cambio de reglas. La mayoría de la Corte defendía lo contrario: un sistema que multiplica la deuda por encima de la capacidad de pago viola la equidad y el derecho a la vivienda.

La Ley 546 de 1999: nace la UVR

El Congreso respondió con la Ley 546 del 23 de diciembre de 1999. Su artículo 3 creó la Unidad de Valor Real (UVR), «con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE»; el artículo 17 obligó a denominar los créditos de vivienda en UVR o en pesos a tasa fija, sin capitalizar intereses y con prepago libre; el artículo 38 convirtió todas las obligaciones en UPAC a UVR en tres meses.

La ley ordenó además reliquidar los créditos vigentes: los saldos a 31 de diciembre de 1999 se recalcularon como si desde el 1 de enero de 1993 hubieran seguido la UVR, y la diferencia la pagó la Nación a los bancos con títulos de tesorería (TES) a diez años (artículos 41 y 42).

La recesión de 1999 y el programa con el FMI

El PIB cayó un 6,7 % en el primer semestre de 1999 y un 4,2 % en el año, una «cifra sin precedentes», según Rhenals y Torres. El desempleo en las siete principales áreas metropolitanas, del 8,8 % en 1995, subió al 19,4 % en 1999 (DANE). La inflación, en cambio, bajó del 16,7 % de 1998 al 9,2 % de 1999. La deuda neta del sector público no financiero pasó del 29,5 % del PIB en 1998 al 52,9 % en septiembre de 2002.

Fuente: PIB, DANE (serie recogida por el Banco Mundial); inflación, DANE y Banco de la República (cuadro 1 de Rhenals y Torres, Perfil de Coyuntura Económica, 2003); tipo de cambio, promedio anual del Banco Mundial.

El 25 de septiembre de 1999 la Junta del Banco de la República eliminó la banda y dejó flotar el peso, a la vez que anunciaba las bases del acuerdo con el FMI. Leonardo Villar, miembro de la Junta, sostuvo que la banda había sido «flexible y transparente» y que responsabilizarla de las altas tasas, la recesión y el desempleo era un «espejismo». La Contraloría General de la República había sostenido en julio de 1999 lo contrario: que la banda impidió el ajuste que la economía necesitaba. Urrutia subrayaría en 2004 que, a diferencia de México, Brasil o Argentina, la transición a la flotación se logró «con total calma».

La carta de intención del 3 de diciembre de 1999, firmada por Restrepo y Urrutia, pedía una facilidad ampliada de 1.957 millones de DEG (unos 2.700 millones de dólares) a tres años, que el directorio del FMI aprobó el 20 de diciembre de 1999. El programa fijaba reducir el déficit público del 6,3 % del PIB en 1999 al 3,6 % en 2000, crecer un 3 % en 2000, e incluía la venta de la banca pública y la capitalización de los bancos privados viables con crédito de Fogafín.

Consecuencias: lo que quedó de la crisis

El UPAC desapareció y la UVR sigue siendo la unidad del crédito hipotecario colombiano. Kalmanovitz advirtió que el nuevo sistema sería «mucho más restrictivo y racionado»; Portafolio resumía en 2019 que 1999 dejó «un sistema financiero más conservador».

El dos por mil sobrevivió a su fecha de caducidad: la Ley 633 de 2000 lo convirtió desde 2001 en el Gravamen a los Movimientos Financieros, al tres por mil; la Ley 863 de 2003 lo subió al cuatro por mil para 2004-2007 y la Ley 1111 de 2006 lo hizo permanente.

El Banco de la República adoptó la inflación objetivo al liberar el tipo de cambio. Urrutia defiende que la crisis «se enfrentó de manera temprana y efectiva» y que su costo «fue bajo» en comparación internacional, aunque reconoce que el déficit fiscal impidió una política contracíclica y «retrasó la recuperación». Rhenals y Torres juzgan el cuatrienio Pastrana como de «estancamiento»: reacciones «tardías e inadecuadas», un ajuste con más impuestos y menos inversión pública «recesivo y poco sostenible» y una recuperación «frágil».

En la memoria pública, 1999 es la referencia de toda recesión posterior: el año en que el PIB retrocedió, el riesgo país cerró el crédito externo y miles de familias entregaron su vivienda. El episodio fijó también un patrón de choque entre la Corte Constitucional y los economistas: la minoría de la Corte advirtió en 1999 que «el desgano o impericia» del Congreso no autoriza a los jueces a «intervenir en determinación o eliminación de una política pública», y la mayoría replicó que la Constitución obliga a un sistema de financiación de vivienda que no arruine a quien lo usa.

Preguntas frecuentes

¿Qué era el UPAC? Una unidad de cuenta creada en 1972 para que los ahorros y créditos de vivienda se ajustaran con la inflación y conservaran su valor.

¿Por qué se dispararon las deudas hipotecarias en 1998? Porque el UPAC seguía desde 1994 la DTF, y las tasas subieron cuando el Banco de la República defendió la banda cambiaria.

¿Qué decidió la Corte Constitucional en 1999? Que el UPAC no podía seguir las tasas de interés (C-383), que el sistema era inconstitucional (C-700) y que no cabía capitalizar intereses (C-747).

¿Qué es la UVR? La Unidad de Valor Real creada por la Ley 546 de 1999, que solo varía con el IPC del DANE y sustituyó al UPAC.

¿De dónde viene el cuatro por mil? Del dos por mil temporal del Decreto 2331 de 1998, convertido en gravamen permanente del cuatro por mil por la Ley 1111 de 2006.