Plan de Convertibilidad (1991-2001)

El Plan de Convertibilidad fue el régimen monetario que rigió en Argentina entre el 1 de abril de 1991 y el 6 de enero de 2002: por ley, cada peso valía un dólar estadounidense y el Banco Central tenía que respaldar con reservas todo el dinero que emitía. Lo diseñó Domingo Cavallo, ministro de Economía de Carlos Menem desde el 30 de enero de 1991, y lo aprobó el Congreso de la Nación con la Ley 23.928, sancionada el 27 de marzo de 1991, que fijó la paridad en 10.000 australes por dólar. El 1 de enero de 1992 el peso sustituyó al austral a ese mismo cambio: un peso, un dólar.

Gobernaba el peronismo, con Menem en la Casa Rosada hasta diciembre de 1999, y el régimen sobrevivió a su sucesor radical, Fernando de la Rúa, hasta la crisis de diciembre de 2001. La Ley 25.561 de emergencia pública, sancionada el 6 de enero de 2002 con Eduardo Duhalde como presidente, derogó la paridad; el Decreto 214/2002 pesificó un mes después contratos y depósitos.

Lo que cambió fue, primero, la inflación: de 3.079 % en 1989 y 2.314 % en 1990, según el INDEC, bajó al 84 % en 1991, al 0,1 % en 1996 y fue negativa entre 1999 y 2001 (FMI, con datos del Ministerio de Economía). La economía argentina creció cerca del 6 % anual entre 1991 y 1998, según la Oficina de Evaluación Independiente del Fondo Monetario Internacional (IEO, 2004). El precio llegó después: la deuda externa pasó del 33 % al 52 % del PIB, el desempleo superó el 18 % en 1995 y, roto el uno a uno, el PIB cayó un 11 % en 2002 y el país entró en el mayor default de la historia hasta entonces.

Contexto previo: dos hiperinflaciones en dos años

La convertibilidad nació de la hiperinflación de 1989-1990. Tras el fracaso del Plan Austral de Raúl Alfonsín, los precios subieron un 3.079 % en 1989 y un 2.314 % en 1990 (INDEC, citado por BBC Mundo en 2023). Una hiperinflación destruye el salario en días: el sueldo de principio de mes compra la mitad a fin de mes, nadie ahorra en moneda local y el Estado, que cobra los impuestos con retraso, recauda cada vez menos. Menem, en la Casa Rosada desde julio de 1989, probó primero el Plan Bonex, que canjeó por bonos a diez años los plazos fijos, sin frenar la escalada: a principios de 1991 la inflación mensual rondaba el 27 %, según la IEO. El 30 de enero de 1991 nombró ministro de Economía a Cavallo, hasta entonces canciller, y el 27 de marzo el Congreso sancionó la Ley 23.928, en vigor desde el 1 de abril, el mismo día en que se firmó el Tratado de Asunción del Mercosur.

La ley: un peso, un dólar y un Banco Central sin imprenta

La convertibilidad era una caja de conversión: el Banco Central solo podía emitir pesos si tenía los dólares equivalentes en reservas, y cualquiera podía cambiar pesos por dólares a la paridad fija. El mecanismo quitaba al Estado la posibilidad de financiarse imprimiendo dinero, la causa de la hiperinflación, pero también quitaba al Banco Central la de rescatar a un banco en apuros o de mover el tipo de cambio cuando la economía perdía competitividad. La ley prohibió además toda cláusula de ajuste —«En ningún caso se admitirá actualización monetaria, indexación por precios», dice su artículo 7— y en septiembre de 1992 la Ley 24.144 dio independencia al Banco Central.

El esquema tenía una consecuencia inevitable. Si los precios argentinos subían más que los de Estados Unidos, el peso se encarecía en términos reales: las importaciones salían baratas y las exportaciones caras. Con el cambio fijo, la única forma de recuperar competitividad era que bajaran precios y salarios, una deflación. Eso ocurrió entre 1999 y 2001.

Según el historiador Mario Rapoport, la convertibilidad fue uno de los tres pilares de los noventa, con la apertura comercial y las privatizaciones de Entel, Aerolíneas Argentinas e YPF (La Capital, noviembre de 2023). El 6 de diciembre de 1992 Argentina entró en el Plan Brady, que reestructuró la deuda bancaria impaga desde los ochenta. Según la IEO, el FMI fue al principio escéptico con la paridad, pero la respaldó con programas casi ininterrumpidos desde 1991; en octubre de 1998 Menem compartió el estrado de la asamblea anual con el director gerente Michel Camdessus, que calificó de «ejemplar» la experiencia argentina.

El Tequila de 1995: la primera prueba

La devaluación mexicana de diciembre de 1994 puso a prueba el sistema. Sin prestamista de última instancia, una corrida de depósitos solo se frena si los bancos consiguen dólares fuera. Entre diciembre de 1994 y mayo de 1995 los depósitos cayeron un 18 % y las reservas pasaron de 17.800 a 11.500 millones de dólares, según el repaso del economista Pablo Borenstein en El Economista (julio de 2021). El Gobierno subió el IVA del 18 % al 21 % en marzo de 1995 y armó con el Banco Mundial y el BID un fondo de 2.000 millones de dólares para capitalizar bancos. El PIB cayó un 2,8 % en 1995 y el desempleo superó el 18 % (IEO). La paridad resistió, y Menem fue reelegido el 14 de mayo de 1995 con la convertibilidad como bandera. Cavallo dejó el ministerio el 26 de julio de 1996, sustituido por Roque Fernández, y fundó Acción por la República; él mismo reconoció años después que, superado el Tequila, era el momento de flexibilizar el esquema (La Capital, 2023).

Brasil, deflación y tres años de recesión (1999-2001)

El 13 de enero de 1999 Brasil dejó flotar el real, la moneda del Plan Real, y Argentina perdió de golpe competitividad frente a su principal socio comercial. La economista Marina Dal Poggetto llamó a aquella devaluación «el certificado de defunción» de un «ancla rígida» que ya no podía ajustarse (BBC Mundo, marzo de 2023). Menem propuso la dolarización completa, que no prosperó. El PIB cayó un 3,4 % en 1999, un 0,8 % en 2000 y un 4,4 % en 2001, con precios en descenso los tres años.

De la Rúa, candidato de la Alianza de la UCR y el Frepaso, ganó el 24 de octubre de 1999 con el 48,5 % prometiendo mantener el uno a uno. Su ministro José Luis Machinea negoció en diciembre de 2000 el «blindaje», un paquete de 39.700 millones de dólares del FMI, el Banco Mundial, el BID, España, bancos y AFJP, condicionado a una meta de déficit (revista Mercado). Machinea dimitió el 2 de marzo de 2001; su sucesor, Ricardo López Murphy, cayó en dos semanas por un plan de recortes, y el 20 de marzo Cavallo volvió al Ministerio de Economía con poderes delegados del Congreso. En junio hizo aprobar la Ley 25.445, que ataba el peso a una canasta de dólar y euro para el futuro, y cerró el «megacanje»: unos 29.500 millones de dólares en bonos postergados a cambio de tasas más altas (El Litoral). En julio la Ley 25.453 de «déficit cero» recortó un 13 % los salarios públicos y las jubilaciones. El FMI amplió su préstamo en 8.000 millones de dólares en septiembre, pero el riesgo país siguió subiendo. Según la subdirectora gerente del FMI Anne Krueger (julio de 2002), la deuda pública pasó de menos del 33 % del PIB a principios de los noventa a más del 41 % en 1998 y a cerca del 130 % a fines de 2001, ya medida con el peso devaluado. En las legislativas del 14 de octubre de 2001 el peronismo ganó las dos cámaras.

Diciembre de 2001: corralito, caída de De la Rúa y fin de la paridad

Ante la fuga de depósitos, el 1 de diciembre de 2001 el Decreto 1570/2001 limitó los retiros en efectivo a 250 pesos por semana: el corralito. El FMI retuvo su desembolso de diciembre, la CGT convocó un paro general el día 12 y el 19 y el 20 hubo saqueos, cacerolazos, estado de sitio y muertos. Cavallo renunció el 19 y De la Rúa el 20, como cuenta la página de la crisis de 2001; Adolfo Rodríguez Saá, presidente por una semana, declaró el default de la deuda el 23 de diciembre.

Duhalde, elegido por la Asamblea Legislativa el 1 de enero de 2002, puso fin al régimen. La Ley 25.561, sancionada el 6 de enero, declaró la emergencia «social, económica, administrativa, financiera y cambiaria», derogó los artículos de la Ley 23.928 que fijaban la paridad, delegó en el Ejecutivo la política cambiaria hasta el 31 de diciembre de 2004 y convirtió a un peso por dólar las deudas privadas en dólares y las tarifas de los servicios públicos. El Decreto 214/2002, del 3 de febrero, completó la pesificación asimétrica: los préstamos bancarios a un peso por dólar y los depósitos a 1,40 pesos por dólar, con el Estado cubriendo la diferencia a los bancos con bonos. Cuando el mercado cambiario reabrió unificado, el 11 de febrero, el dólar costaba 1,80 pesos; tocó los 4 pesos a fines de marzo y cerró 2002 en 3,40 (IEO). El costo fue el que la IEO llama «devastador»: el PIB cayó un 11 % en 2002, el desempleo superó el 20 % y la inflación volvió, al 41 %. Dos de cada tres argentinos quedaron bajo la línea de pobreza, según los datos del INDEC que recogió BBC Mundo.

Fuente: FMI, Oficina de Evaluación Independiente, Evaluación del papel del FMI en Argentina, 1991-2001 (2004), cuadro 1, con datos del Ministerio de Economía y del INDEC. Deuda externa pública y privada; reservas internacionales a fin de año.

Milagro para unos, trampa para otros

Cavallo sostiene que la convertibilidad hizo lo que prometía: la inflación pasó de cerca del 20 % mensual a menos del 1,5 %, la economía creció en torno al 10 % el primer año y entraron dólares a la economía formal; atribuye el final al gasto de las provincias, al endeudamiento posterior a 1996 y a la crisis de confianza de 2001, no al régimen (La Capital, abril de 2025; entrevista en su blog, septiembre de 2026).

La IEO del propio FMI, que había elogiado el régimen en 1998, concluyó en 2004 lo contrario en varios puntos: las metas de déficit se incumplieron todos los años desde 1994 y el Fondo las toleró con dispensas; nadie preparó una salida cuando la devaluación brasileña de 1999 cambió las condiciones, y en 2001 la institución se limitó en buena medida a mirar mientras financiaba un esquema insostenible. Krueger lo resumió en 2002: las cajas de conversión «no son necesariamente duraderas sin políticas fiscales y estructurales que las respalden». Para el premio Nobel Joseph Stiglitz, el colapso fue «el último de una serie de salvamentos encabezados por el FMI que despilfarraron miles de millones de dólares» (Project Syndicate, enero de 2002).

Desde la economía heterodoxa, Eduardo Basualdo (FLACSO) sostiene que con la convertibilidad «se consolidaron las tendencias hacia la desindustrialización» y el desempleo y la pobreza alcanzaron «niveles inéditos» (Página/12, abril de 2011). José Ignacio de Mendiguren, de la Unión Industrial Argentina y ministro de Producción de Duhalde, defendió la salida: «Nosotros apagamos el incendio, no lo prendimos. Los contratos ya estaban rotos» (La Nación, diciembre de 2006).

Lo que quedó: leyes, instituciones y memoria

De la Ley 23.928 sobrevive la prohibición de indexar contratos, matizada por el coeficiente CER que la Ley 25.561 creó para las deudas pesificadas. El kirchnerismo construyó su relato sobre las ruinas del uno a uno: Néstor Kirchner dijo al asumir, el 25 de mayo de 2003, que «no se puede volver a pagar deuda a costa del hambre y la exclusión de los argentinos», y Roberto Lavagna negoció la quita de deuda de 2005.

El menemismo y el uno a uno siguen siendo el espejo de todo debate monetario argentino: el cepo cambiario, la inflación crónica, el endeudamiento con el FMI y la dolarización que Javier Milei llevó a la campaña de 2023. Para unos es la prueba de que una regla rígida acaba con la inflación; para otros, la de que una paridad sin margen termina en corralón, default y ¡que se vayan todos!. La crisis uruguaya de 2002, contagiada por el retiro de depósitos argentinos, cerró el ciclo abierto en 1991.

Preguntas frecuentes

¿Qué fue el Plan de Convertibilidad? El régimen de 1991-2002 que fijó por ley un peso igual a un dólar y obligó al Banco Central a respaldar la emisión con reservas.

¿Quién creó la convertibilidad y cuándo? Domingo Cavallo, ministro de Economía de Carlos Menem; el Congreso sancionó la Ley 23.928 el 27 de marzo de 1991.

¿Cuánto bajó la inflación con la convertibilidad? De 2.314 % en 1990 a 84 % en 1991, 0,1 % en 1996 y tasas negativas entre 1999 y 2001 (INDEC y FMI).

¿Por qué terminó la convertibilidad? La devaluación brasileña de 1999, tres años de recesión, una deuda creciente y la fuga de depósitos de 2001 la hicieron insostenible.

¿Qué fue la pesificación asimétrica? La conversión de 2002 de préstamos a un peso por dólar y de depósitos a 1,40 pesos por dólar, con el Estado cubriendo la diferencia.