Ley de Seguridad Ciudadana de 2015 («ley mordaza»)

La Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, a la que sus críticos llamaron «ley mordaza», regula desde el 1 de julio de 2015 las multas por alteraciones del orden público, la identificación de personas, los registros en la vía pública y el control de armas y explosivos. La aprobó en solitario el PP, que tenía mayoría absoluta, durante el Gobierno de Mariano Rajoy, a propuesta del ministro del Interior Jorge Fernández Díaz. Sustituyó a la ley de seguridad ciudadana de 1992 y, mediante una disposición final, dio cobertura legal al rechazo en frontera de inmigrantes en Ceuta y Melilla, las llamadas «devoluciones en caliente». El Tribunal Constitucional la avaló casi entera en 2020, y los Gobiernos de Pedro Sánchez, que se habían comprometido a derogarla, no consiguieron reformarla en dos legislaturas.

Contexto previo

La norma anterior era la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre protección de la seguridad ciudadana. El preámbulo de la nueva ley la presenta como el primer código de las potestades policiales hecho desde los valores constitucionales y sostiene que «varios factores» aconsejaban sustituirla.

El proyecto llegó al Congreso después de varios años de protestas en la calle contra los recortes, desde el movimiento 15-M de 2011 hasta las concentraciones «Rodea el Congreso» del 25 de septiembre de 2012, que acabaron con cargas policiales y decenas de detenidos, según La Vanguardia. En el debate de totalidad del 16 de octubre de 2014, todos los grupos salvo el PP pidieron al ministro que retirara el texto mediante nueve enmiendas de devolución. Fernández Díaz lo defendió como un texto «profundamente garantista» y afirmó que el objetivo «no es sancionar más sino hacerlo con más garantías y menos discrecionalidad», según recogió elDiario.es.

La ley se tramitó a la vez que la reforma del Código Penal (Ley Orgánica 1/2015, de la misma fecha), que derogó por completo el libro de las faltas. Según su preámbulo, parte de aquellas conductas pasaron a ser delitos leves y otras se reconducían «hacia la vía administrativa o la vía civil».

Qué ocurrió

El Pleno del Congreso aprobó el proyecto el 11 de diciembre de 2014 por 181 votos a favor y 141 en contra. Tras su paso por el Senado, el Congreso dio la aprobación definitiva el 26 de marzo de 2015, de nuevo con los votos del PP. La ley se publicó en el BOE el 31 de marzo y entró en vigor el 1 de julio.

El texto ordena las infracciones en tres escalones, con multas de 100 a 600 euros las leves, de 601 a 30.000 las graves y de 30.001 a 600.000 las muy graves. Entre las graves figuran la perturbación grave de la seguridad ciudadana en manifestaciones ante el Congreso, el Senado o los parlamentos autonómicos, aunque no estén reunidos (artículo 36.2); la desobediencia o la resistencia a los agentes y la negativa a identificarse (36.6); el consumo o la tenencia de drogas en lugares públicos (36.16), y el uso no autorizado de imágenes de policías que pueda poner en peligro su seguridad, la de instalaciones protegidas o una operación (36.23). Son leves, entre otras, las faltas de respeto a los agentes (37.4) y la ocupación de inmuebles o de la vía pública contra la voluntad de su titular o de la autoridad (37.7). La ley regula además los registros corporales externos y crea un Registro Central de Infracciones para apreciar la reincidencia.

Su disposición final primera añadió una disposición adicional a la ley de extranjería (Ley Orgánica 4/2000): los extranjeros detectados en la línea fronteriza de Ceuta o Melilla cuando intentan superar los elementos de contención «podrán ser rechazados a fin de impedir su entrada ilegal en España», con respeto a la normativa internacional de derechos humanos, y las solicitudes de asilo se formalizarán en los pasos fronterizos habilitados.

Reacciones y posición de los partidos

El PP defendió la ley como una actualización necesaria tras 23 años de la norma anterior y como una herramienta frente a las «conductas incívicas», en palabras de Fernández Díaz. PSOE, Izquierda Unida, UPyD, ERC, PNV, CiU y el resto de la oposición la rechazaron; el diputado de ERC Joan Tardà la comparó con la legislación de orden público del franquismo y el de Amaiur Xabier Errekondo intervino amordazado en la tribuna, según la crónica de elDiario.es.

El 24 de febrero de 2015, antes de la votación final, cinco relatores especiales de la ONU, entre ellos Maina Kiai (libertad de reunión) y David Kaye (libertad de expresión), pidieron a España que desistiera del proyecto y de la reforma penal. Según la Abogacía Española, advirtieron de que penalizaba conductas esenciales para la protesta pacífica y de que el rechazo en frontera podía devolver a personas expuestas a malos tratos.

Más de cincuenta diputados de los grupos Socialista, La Izquierda Plural, UPyD y Mixto la recurrieron ante el Tribunal Constitucional en 2015, y el Parlamento de Cataluña presentó otro recurso. En 2015, como candidato del PSOE, Pedro Sánchez respondió en laSexta Noche que la derogaría «en cuanto entremos en el Gobierno», según la hemeroteca de Maldita.

Los intentos de reforma

Con Rajoy aún en el Gobierno, el Congreso tomó en consideración en 2017 una proposición del PNV para reformarla, que decayó con la disolución de las Cortes de 2019. El PNV la registró de nuevo y el Pleno la admitió a trámite el 29 de septiembre de 2020, tras defenderla el diputado Mikel Legarda, por 203 votos a favor, 141 en contra (PP y Vox) y 6 abstenciones, según Público. En noviembre de 2021, PSOE y Unidas Podemos presentaron enmiendas conjuntas para rebajar las multas, acortar las retenciones para identificar a quien no lleva documentación y permitir grabar a los agentes.

Los cambios movilizaron a los sindicatos y asociaciones policiales. El 27 de noviembre de 2021, una manifestación convocada por Jusapol reunió en Madrid a unos 20.000 agentes, según la Delegación del Gobierno (150.000 según los convocantes), con críticas a la grabación de policías, a la limitación del material antidisturbios y al ministro del Interior, Fernando Grande-Marlaska.

El texto pactado por PSOE, Unidas Podemos y PNV cayó en la Comisión de Interior el 14 de marzo de 2023 por 18 votos a favor y 19 en contra: ERC y EH Bildu se sumaron al no de PP, Vox, Ciudadanos, Junts y UPN porque el dictamen mantenía las pelotas de goma, las devoluciones en caliente y las sanciones por desobediencia y faltas de respeto. El portavoz del PNV, Aitor Esteban, calificó el rechazo de «un absoluto error» y acusó a ERC y Bildu de «preelectoralismo».

En la XV legislatura, el acuerdo de coalición entre PSOE y Sumar del 24 de octubre de 2023 incluyó reformar los aspectos de la ley que limitan los derechos de reunión y de expresión. El 3 de octubre de 2024, la portavoz de EH Bildu, Mertxe Aizpurua, anunció un acuerdo con PSOE y Sumar para una nueva ley orgánica: la desobediencia, la resistencia y la negativa a identificarse pasarían de graves a leves cuando no fueran delito, con una multa máxima de 600 euros en lugar de 30.000, y las pelotas de goma se retirarían de forma gradual. La proposición, registrada por PSOE, Sumar, PNV, EH Bildu, ERC y BNG, se tomó en consideración el 29 de octubre de 2024 por 176 votos a favor y 170 en contra, de PP, Vox y UPN.

Junts y Podemos la apoyaron, pero anunciaron enmiendas: Junts, porque el texto seguía permitiendo pelotas de goma a la Policía Nacional en Cataluña, y Podemos, que pedía un plazo para prohibirlas y vetar expresamente el rechazo en frontera. El plazo de enmiendas se cerró el 19 de diciembre de 2024 y, según elDiario.es y Moncloa.com, la ponencia no llegó a reunirse: EH Bildu situó el bloqueo en el PNV, que quería mantener como graves la desobediencia y la negativa a identificarse, y fuentes del Gobierno señalaron a Podemos. En febrero de 2026, el portavoz de Sumar en la comisión, Enrique Santiago, seguía pidiendo que se convocara la ponencia, según Público.

Consecuencias

La STC 172/2020, de 19 de noviembre, resolvió el recurso de los diputados: anuló el inciso «no autorizado» del artículo 36.23, de modo que solo se sanciona el uso de imágenes de agentes que pueda poner en peligro su seguridad, la de instalaciones protegidas o una operación, e interpretó los artículos 37.3 y 37.7. Declaró constitucional el rechazo en frontera siempre que se aplique a entradas individualizadas, con pleno control judicial y respeto a las obligaciones internacionales, y desestimó el resto. La magistrada María Luisa Balaguer firmó un voto particular. Nueve meses antes, el 13 de febrero de 2020, la Gran Sala del Tribunal Europeo de Derechos Humanos había dado la razón a España en el caso de dos migrantes devueltos desde la valla de Melilla en agosto de 2014. La STC 13/2021, de 28 de enero, resolvió el recurso del Parlamento catalán con nuevas interpretaciones de los artículos 36.22, 36.23 y 37.7.

Según el Anuario Estadístico del Ministerio del Interior consultado por Europa Press, en 2023 se impusieron 284.512 sanciones por unos 174 millones de euros, el 74 % del importe por tenencia de drogas. En 2024 fueron 327.761 sanciones por unos 203,7 millones: 239.890 por consumo o tenencia de drogas en lugares públicos, 18.693 por desobediencia o resistencia y 21.512 por faltas de respeto a los agentes, según Público. Las cifras no incluyen las multas de los Mossos d'Esquadra, la Ertzaintza ni la Policía Foral.

La disolución de las Cortes en octubre de 2026, con elecciones el 29 de noviembre, dejó caducada la proposición, como prevé el artículo 207 del Reglamento del Congreso para todos los asuntos pendientes. La ley sigue en vigor sin cambios de fondo desde 2015, salvo el inciso anulado por el Constitucional.

Preguntas frecuentes

¿Por qué se llama «ley mordaza»? Así la bautizaron sus críticos, que veían en sus multas un freno a la protesta; oficialmente es la Ley Orgánica 4/2015 de seguridad ciudadana.

¿Se puede grabar a la policía en España? Sí: el Constitucional anuló en 2020 la exigencia de autorización; solo se multa usar imágenes que pongan en peligro a agentes u operaciones.

¿Cuánto puede costar una multa? Entre 100 y 600 euros las leves, de 601 a 30.000 las graves y de 30.001 a 600.000 euros las muy graves.

¿Qué son las devoluciones en caliente? El rechazo inmediato en la frontera de Ceuta y Melilla de quien intenta saltar la valla, avalado en 2020 con control judicial y garantías individuales.

¿Se ha derogado la «ley mordaza»? No. La reforma admitida a trámite en octubre de 2024 no salió de la ponencia y caducó al disolverse las Cortes en octubre de 2026.