Reforma del artículo 135 de la Constitución (agosto-septiembre de 2011)

La reforma del artículo 135 de la Constitución fue la segunda modificación de la Constitución de 1978 y la primera de contenido económico. La pactaron en tres días el PSOE de José Luis Rodríguez Zapatero y el PP de Mariano Rajoy, se tramitó por lectura única con las elecciones generales del 20 de noviembre ya anunciadas, el Congreso la aprobó el 2 de septiembre de 2011, el Senado el 7 de septiembre, y se publicó en el BOE el 27 de septiembre de 2011. El nuevo texto incorporó a la Constitución el principio de estabilidad presupuestaria, ató los límites de déficit estructural y de deuda a los que fija la Unión Europea y dio «prioridad absoluta» al pago de los intereses y el capital de la deuda pública. Sus promotores la presentaron como una señal de solvencia en plena crisis de la deuda europea; sus críticos, desde la izquierda parlamentaria hasta los sindicatos y el movimiento 15-M, objetaron tanto el contenido como que se aprobara sin referéndum.

Contexto previo

La reforma llegó tras dos años de deterioro de las cuentas públicas. Con la crisis financiera de 2008, el déficit de las administraciones llegó al 11,2 % del PIB en 2009, según las cifras que manejaba entonces el Gobierno. En mayo de 2010, con la crisis de la deuda griega en marcha, Zapatero cambió el rumbo de su política económica: el 12 de mayo de 2010 anunció en el Congreso un recorte adicional de 15.000 millones de euros entre 2010 y 2011, pactado con la Unión Europea, para bajar el déficit al 6 % en 2011.

El plan incluía una reducción del 5 % de la masa salarial del sector público desde el 1 de junio de 2010 y su congelación en 2011, la suspensión de la revalorización de las pensiones en 2011 (salvo las mínimas y las no contributivas), la supresión de la prestación de 2.500 euros por nacimiento (el «cheque bebé») y un recorte de 6.045 millones en inversión pública. Las medidas se aprobaron con el Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, que el Congreso convalidó el 27 de mayo por un solo voto: 169 a favor (PSOE), 168 en contra (PP, PNV, IU-ERC-ICV, BNG, Nafarroa Bai y UPyD) y 13 abstenciones (CiU, Coalición Canaria y UPN).

En el verano de 2011 la presión de los mercados se desplazó hacia España e Italia. A comienzos de agosto la prima de riesgo española rozó los 400 puntos básicos, y el 7 de agosto el Banco Central Europeo anunció que reactivaba su programa de compra de deuda. Dos días antes, el presidente del BCE, Jean-Claude Trichet, y el gobernador del Banco de España, Miguel Ángel Fernández Ordóñez, habían enviado a Zapatero una carta reservada que pedía más ajuste del déficit y cambios en la negociación colectiva y la contratación. Según el libro Indecentes, del periodista Ernesto Ekaizer, que recoge Público, la reforma constitucional no figuraba en esa carta. El 16 de agosto, la canciller alemana Angela Merkel y el presidente francés Nicolas Sarkozy propusieron que los países del euro incorporaran a sus constituciones una regla de equilibrio presupuestario antes del verano de 2012.

Qué ocurrió

El 23 de agosto de 2011, durante un debate en el Congreso sobre un paquete de medidas fiscales, Zapatero propuso reformar la Constitución para limitar el déficit y la deuda de todas las administraciones. Rajoy dio su apoyo de inmediato y al día siguiente sostuvo que esa reforma, «según la Constitución, no exige referéndum». Los dos partidos cerraron el acuerdo en la madrugada del 26 de agosto: el texto constitucional recogería el principio, y una ley orgánica fijaría un déficit estructural máximo del 0,4 % del PIB (0,26 % para el Estado y 0,14 % para las comunidades autónomas), con equilibrio para los ayuntamientos y aplicación desde 2020.

Los grupos Socialista y Popular registraron la proposición el mismo 26 de agosto. El 30 de agosto, en sesión extraordinaria, el Congreso la tomó en consideración por 318 votos a favor, 16 en contra y 2 abstenciones y acordó tramitarla por lectura única y urgencia. El 2 de septiembre la aprobó por 316 votos a favor y 5 en contra, por encima de los tres quintos (210 diputados) que exige el artículo 167. Votaron sí el PSOE, el PP y UPN. Según Libertad Digital, votaron no Rosa Díez (UPyD), los dos diputados de Coalición Canaria y dos socialistas: Antonio Gutiérrez, exsecretario general de CCOO, y José Manuel Bar Cendón, que dijo haberse equivocado al votar. Otros tres socialistas se ausentaron por desacuerdo. CiU, PNV e IU no votaron, y ERC, BNG, Nafarroa Bai e ICV abandonaron el hemiciclo.

Ese día, PSOE y PP habían negociado a última hora con CiU unas enmiendas transaccionales para sumar a los nacionalistas catalanes. El diputado de IU Gaspar Llamazares usó el derecho de cualquier diputado a oponerse a su tramitación y las bloqueó; el presidente del Congreso, José Bono, confirmó que el reglamento lo permitía. Zapatero culpó a Llamazares de que el consenso no se ampliara a CiU.

El Senado aprobó la reforma el 7 de septiembre, sin cambios, por 233 votos a favor y 3 en contra, tras rechazar las enmiendas de la Entesa Catalana de Progrés, CiU y el Grupo Mixto. Se abrió entonces el plazo de quince días del artículo 167.3, durante el cual una décima parte de los miembros de cualquiera de las cámaras (35 diputados en el Congreso) podía exigir un referéndum. El plazo venció el 26 de septiembre sin que nadie alcanzara esa cifra; ese mismo día Zapatero firmó el decreto de disolución de las Cortes. El Rey sancionó la reforma el 27 de septiembre, fecha de su publicación y entrada en vigor, salvo los límites de déficit estructural, aplazados a 2020.

El nuevo artículo obliga a todas las administraciones a la estabilidad presupuestaria; impide al Estado y a las comunidades superar el déficit estructural que fije la UE y obliga a los ayuntamientos al equilibrio; limita la deuda pública al valor de referencia del Tratado de Funcionamiento de la UE, y dispone que el pago de la deuda «gozará de prioridad absoluta». Los límites solo pueden superarse en caso de catástrofe natural, recesión o emergencia extraordinaria apreciada por la mayoría absoluta del Congreso. El texto de 1978 ya incluía siempre en los presupuestos los créditos de la deuda del Estado y los protegía frente a enmiendas; la reforma extendió la regla a todas las administraciones y añadió la prioridad de pago.

Reacciones y posición de los partidos

PSOE y PP defendieron la reforma como una garantía de confianza. El portavoz socialista, José Antonio Alonso, la llamó «la mejor forma de despejar incertidumbres», y Soraya Sáenz de Santamaría, portavoz del PP, dijo que su objetivo era «restituir la confianza en la economía española y garantizar el bienestar social».

La oposición criticó el fondo y la forma. Llamazares sostuvo que «el constituyente tras esta reforma son los mercados y la especulación» y habló de un «golpe de mercado» a la Constitución tramitado en 48 horas. Rosa Díez acusó a PP y PSOE de manosear la Constitución y anunció que acudiría al Tribunal Constitucional. Josep Antoni Duran i Lleida (CiU) la calificó de «ruptura del proceso constituyente», y su grupo no la votó; tampoco el PNV. ERC, BNG, Nafarroa Bai, cuya diputada era Uxue Barkos, e ICV se marcharon del hemiciclo antes de la votación.

Fuera del Parlamento, los sindicatos CCOO y UGT, con Ignacio Fernández Toxo y Cándido Méndez al frente, convocaron el 6 de septiembre manifestaciones en Madrid y otras ciudades para pedir un referéndum vinculante, y Toxo propuso celebrarlo junto a las generales del 20-N. El día de la toma en consideración, un centenar de personas convocadas por el movimiento de los indignados hizo una cacerolada cerca del Congreso para reclamar la consulta.

Llamazares y la diputada de ICV Nuria Buenaventura recurrieron en amparo la tramitación por lectura única. El Tribunal Constitucional inadmitió el recurso en el Auto 9/2012, de 13 de enero: entendió que el artículo 135 no requería el procedimiento agravado del artículo 168 y que la anunciada disolución de las Cortes justificaba los plazos abreviados. Tres magistrados firmaron votos particulares.

Consecuencias

El Gobierno de Mariano Rajoy desarrolló el artículo con la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. La ley fue más allá del pacto de 2011: prohíbe a todas las administraciones incurrir en déficit estructural, salvo un 0,4 % del PIB en caso de reformas estructurales, y fija el techo de deuda en el 60 % del PIB (44 % para la Administración central, 13 % para las comunidades y 3 % para las entidades locales).

La reforma siguió en el debate político. El 25 de noviembre de 2014, Pedro Sánchez, ya secretario general del PSOE, la definió como «un error que asumo como propio» y propuso completarla con garantías para las pensiones, la sanidad y la educación. Ese mismo día el Congreso rechazó, por 139 votos a favor, 173 en contra y 13 abstenciones, una iniciativa de La Izquierda Plural y el Grupo Mixto para cambiar la prioridad del pago de la deuda y derogar la ley de 2012; votaron en contra el PP y UPN.

La cláusula de escape se usó por primera vez durante la pandemia de covid-19. El 20 de octubre de 2020, el Congreso apreció por mayoría absoluta una situación de emergencia extraordinaria, lo que suspendió las reglas fiscales en 2020 y 2021. La suspensión se prorrogó con nuevas votaciones en septiembre de 2021 y en septiembre de 2022, esta última para 2023.

Preguntas frecuentes

¿Qué dice el artículo 135 de la Constitución? Impone la estabilidad presupuestaria a todas las administraciones, limita déficit y deuda según la UE y da prioridad absoluta al pago de la deuda.

¿Por qué no hubo referéndum sobre la reforma del artículo 135? Por la vía del artículo 167 solo es obligatorio si lo pide una décima parte de una cámara, y nadie reunió esa cifra a tiempo.

¿Quién votó en contra de la reforma del artículo 135? En la votación final del Congreso, cinco diputados: Rosa Díez, los dos de Coalición Canaria y los socialistas Antonio Gutiérrez y José Manuel Bar Cendón.

¿Qué ley desarrolla el artículo 135? La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, aprobada durante el Gobierno de Mariano Rajoy.

¿Cuándo se suspendieron por primera vez los límites del artículo 135? En octubre de 2020, cuando el Congreso apreció por mayoría absoluta una emergencia extraordinaria por la pandemia y suspendió las reglas fiscales.