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type: concepto_politico
canonical: https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/reformas-y-debate
name: "Sistema de pensiones en España: cómo funciona, quién lo paga y qué se debate"
categoria: economia
ano_creacion: 1919
fuentes:
  - https://www.boe.es/eli/es/rd/2026/03/25/241
  - https://revista.seg-social.es/-/la-pension-media-del-sistema-de-la-seguridad-social-alcanza-los-1.376-1-euros-en-octubre-un-4-6-mas-alta-que-hace-un-ano
  - https://www.airef.es/wp-content/uploads/2026/05/Pensiones/Estudio_Regla_Gasto_Pensiones-2026.pdf
  - https://documentos.fedea.net/pubs/ap/2026/ap2026-03.pdf
  - https://www.oecd.org/en/publications/pensions-at-a-glance-2025_7a2ed9c1-en.html
  - https://www.congreso.es/public_oficiales/L15/CONG/DS/CO/DSCD-15-CO-583.PDF
country: espana
lang: es
updated_at: 2026-11-08T21:35:41
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# Reformas de las pensiones de 1985 a 2018 y el Pacto de Toledo

> **Capítulo 7 de 17** de «Sistema de pensiones en España: cómo funciona, quién lo paga y qué se debate»: Reformas de las pensiones de 1985 a 2018 y el Pacto de Toledo. Página: https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/reformas-y-debate

## Cuarenta años de reformas: quién las hizo y quién las votó

Desde 1985 el sistema se ha reformado a fondo ocho veces, casi siempre con el mismo guion: aviso demográfico, negociación con sindicatos y patronal y una ley que endurece poco a poco el acceso a la pensión. Lo que cambia es quién firma y quién se queda fuera.

### 1985: la primera reforma y la huelga del 20-J

La Ley 26/1985, del Gobierno de [Felipe González](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/politicos/felipe-gonzalez.md), subió de 10 a 15 los años de cotización necesarios para tener pensión, amplió de 2 a 8 los años con que se calcula la base reguladora y fijó la actualización anual según la inflación prevista. Las nuevas pensiones podían quedar hasta un 11 % por debajo de las anteriores (UPI, 1985). [CCOO](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/organizaciones/ccoo.md) convocó en solitario la huelga general del 20 de junio de 1985, la primera contra un Gobierno socialista; [UGT](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/organizaciones/ugt.md), entonces ligada al [PSOE](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/partido/psoe.md), no la secundó.

### El Pacto de Toledo (1995) y sus renovaciones

Tras la crisis de 1993, el [Congreso](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/instituciones/congreso-de-los-diputados.md) aprobó el 6 de abril de 1995, con el apoyo de todos los grupos, el Pacto de Toledo: quince recomendaciones que desde entonces marcan el perímetro de lo reformable. Las más duraderas: separación de fuentes (las cotizaciones pagan las pensiones contributivas y los impuestos el resto), un fondo de reserva, mantener el poder adquisitivo y acercar lo cobrado a lo cotizado. Se ha renovado tres veces: el 2 de octubre de 2003 (22 recomendaciones), el 25 de enero de 2011 (334 votos a favor, 10 en contra y 2 abstenciones) y el 19 de noviembre de 2020, cuando el Pleno aprobó 22 recomendaciones nuevas por 262 votos a favor, 2 en contra (CUP) y 78 abstenciones; en la comisión solo [Vox](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/partido/vox.md) había votado en contra y ERC, [EH Bildu](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/partido/eh-bildu.md) y BNG se habían abstenido. Ese informe es la base de las reformas de 2021 y 2023. El 15 de junio de 2026 la ministra [Elma Saiz](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/politicos/elma-saiz.md) le presentó el balance de las recomendaciones 2020-2025 y el primer informe del modelo de proyección INTegraSS (Diario de Sesiones DSCD-15-CO-583).

### 1997, 2002 y 2007: reformas pactadas con los agentes sociales

El Gobierno de [José María Aznar](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/politicos/jose-maria-aznar.md) tradujo el Pacto en la Ley 24/1997, fruto del acuerdo de octubre de 1996 con [CCOO](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/organizaciones/ccoo.md) y UGT, sin la [CEOE](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/organizaciones/ceoe.md): separación de fuentes y periodo de cálculo de 8 a 15 años; IU presentó un veto en el [Senado](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/instituciones/senado.md) que fue rechazado. La Ley 35/2002, del acuerdo de abril de 2001 con CCOO, CEOE y [Cepyme](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/organizaciones/cepyme.md) (UGT no firmó), introdujo la jubilación flexible, la anticipada a los 61 con 30 años cotizados y un 2 % más de pensión por cada año trabajado después de los 65. Con [José Luis Rodríguez Zapatero](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/politicos/jose-luis-rodriguez-zapatero.md), la Ley 40/2007 desarrolló el acuerdo del 13 de julio de 2006 con UGT, CCOO y CEOE: 15 años de cotización efectiva (sin contar las pagas extraordinarias) y jubilación parcial más exigente.

### 2011: la jubilación a los 67

La Ley 27/2011 nació del Acuerdo Social y Económico del 2 de febrero de 2011 entre el Gobierno de Zapatero, CCOO, UGT, CEOE y Cepyme. Retrasa la edad legal de 65 a 67 años entre 2013 y 2027 (65 con 38 años y 6 meses cotizados), amplía de 15 a 25 años el periodo de cálculo, exige 37 años para el 100 % y sitúa la anticipada voluntaria en los 63 con 33 cotizados. El Congreso la aprobó el 21 de julio de 2011 con PSOE y CiU; el PP votó en contra, el [PNV](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/partido/pnv.md) se abstuvo e IU, ERC e ICV la rechazaron. (Cooperativa, 2011; [Vozpópuli](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/organizaciones/vozpopuli.md), 2013).

### 2013: el 0,25 % y el factor de sostenibilidad

El Gobierno de [Mariano Rajoy](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/politicos/mariano-rajoy.md), con [Fátima Báñez](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/politicos/fatima-banez.md) en Empleo, encargó a un comité de expertos el factor de sostenibilidad, entregado en junio de 2013. La Ley 23/2013 lo aprobó con dos piezas: el factor, que desde 2019 habría reducido la pensión inicial a medida que creciera la esperanza de vida, y el Índice de Revalorización (IRP), que desligó las pensiones del IPC con un suelo del 0,25 % y un techo del IPC más 0,5 puntos. Con el sistema en déficit, la subida era siempre del 0,25 %: 2,50 euros al mes para una pensión de 1.000 euros. El Congreso la aprobó el 19 de diciembre de 2013 con la mayoría absoluta del PP, sin CCOO ni UGT, que no la firmaron; la recién creada [AIReF](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/instituciones/airef.md) emitió sobre ella su primer informe.

### 2018: las mareas de pensionistas y la rectificación de Rajoy

[Cuatro](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/organizaciones/mediaset-espana.md) subidas seguidas del 0,25 % acabaron en la calle. El 17 de marzo de 2018, las marchas de CCOO, UGT y las plataformas de pensionistas reunieron en Madrid a 500.000 personas según los sindicatos (15.000 según la Delegación del Gobierno), más de 115.000 en Bilbao y 30.000 en Barcelona; en varias ciudades se quemó la carta de Báñez que anunciaba el 0,25 % (Europa Press, 2018). El movimiento vasco, con concentraciones cada lunes, fue la referencia de las [mareas](/es/espana/glosario/m#mareas) de pensionistas. Rajoy cedió: el acuerdo con el [PNV](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/partido/pnv.md) del 25 de abril de 2018 para los Presupuestos (Ley 6/2018) incluyó una subida del 1,6 % (3 % para las mínimas) y aplazó el factor de sostenibilidad a 2023 (The Objective, 2018). Tras la [moción de censura](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/eventos/caso-gurtel-mocion-censura-2018.md), el Gobierno de [Pedro Sánchez](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/politicos/pedro-sanchez.md) fijó por el Real Decreto-ley 28/2018 un 1,6 % para 2019 (3 % mínimas y no contributivas) y dejó sin aplicar el IRP, que nunca volvió a usarse (BOE, 2018).

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## Capítulos de esta monografía

1. [Cómo funciona el sistema de pensiones en España](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones.md)
2. [Cómo se calcula la pensión de jubilación, paso a paso](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/como-se-calcula-la-pension.md)
3. [Pensión máxima y mínima 2026, jubilación anticipada y demorada](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/pension-maxima-y-minima.md)
4. [Cotizaciones 2026: cuánto cuestan las pensiones y quién las paga](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/cuanto-cuesta.md)
5. [Déficit de la Seguridad Social y la hucha de las pensiones](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/deficit-y-hucha-de-las-pensiones.md)
6. [El baby boom, la inmigración y las pensiones: España frente a la OCDE](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/demografia-y-ocde.md)
7. **Reformas de las pensiones de 1985 a 2018 y el Pacto de Toledo** (este capítulo)
8. [La reforma de las pensiones de Escrivá (2021-2023), explicada](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/reforma-escriva.md)
9. [Subida de las pensiones en 2027 y qué propone cada partido](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/propuestas-de-los-partidos.md)
10. [Las pensiones de los políticos y otras propuestas recurrentes](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/pensiones-de-los-politicos.md)
11. [¿Quebrará el sistema de pensiones? Brecha generacional y de género](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/futuro-del-sistema.md)
12. [Pensiones en Suecia, Alemania, Francia e Italia: cómo funcionan](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/pensiones-en-europa.md)
13. [Pensiones en Portugal, Países Bajos, Reino Unido y Estados Unidos](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/pensiones-portugal-reino-unido-eeuu.md)
14. [Comparativa de pensiones por países: Chile, Japón y la tabla](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/comparativa-por-paises.md)
15. [Pensión no contributiva, viudedad e IRPF: guía práctica 2026](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/guia-practica.md)
16. [Cuándo se cobra la pensión, pagas extra y cómo solicitarla](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/cobro-y-tramites.md)
17. [Bulos sobre las pensiones: la hucha, los inmigrantes y la mochila austriaca](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/bulos-sobre-las-pensiones.md)