--- type: concepto_politico canonical: https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/reforma-escriva name: "Sistema de pensiones en España: cómo funciona, quién lo paga y qué se debate" categoria: economia ano_creacion: 1919 fuentes: - https://www.boe.es/eli/es/rd/2026/03/25/241 - https://revista.seg-social.es/-/la-pension-media-del-sistema-de-la-seguridad-social-alcanza-los-1.376-1-euros-en-octubre-un-4-6-mas-alta-que-hace-un-ano - https://www.airef.es/wp-content/uploads/2026/05/Pensiones/Estudio_Regla_Gasto_Pensiones-2026.pdf - https://documentos.fedea.net/pubs/ap/2026/ap2026-03.pdf - https://www.oecd.org/en/publications/pensions-at-a-glance-2025_7a2ed9c1-en.html - https://www.congreso.es/public_oficiales/L15/CONG/DS/CO/DSCD-15-CO-583.PDF country: espana lang: es updated_at: 2026-11-08T21:35:41 --- # La reforma de las pensiones de Escrivá (2021-2023), explicada > **Capítulo 8 de 17** de «Sistema de pensiones en España: cómo funciona, quién lo paga y qué se debate»: La reforma de las pensiones de Escrivá (2021-2023), explicada. Página: https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/reforma-escriva ## Las reformas de Escrivá (2021-2023) José Luis Escrivá, ministro entre enero de 2020 y septiembre de 2024, partió las recomendaciones de 2020 en dos normas. La Ley 21/2021 se pactó en julio de 2021 con [CCOO](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/organizaciones/ccoo.md), [UGT](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/organizaciones/ugt.md), [CEOE](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/organizaciones/ceoe.md) y [Cepyme](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/organizaciones/cepyme.md), aunque el mecanismo de equidad intergeneracional (MEI), añadido en noviembre, solo lo firmaron los sindicatos. Devuelve por ley la revalorización con el IPC (media interanual de diciembre a noviembre), deroga el factor de 2013 y lo sustituye por el MEI (0,6 % de cotización extra durante diez años, 0,5 de la empresa y 0,1 del trabajador, para el Fondo de Reserva) y premia la jubilación demorada con un 4 % más por año o hasta 12.000 euros de pago único. El Congreso la aprobó el 2 de diciembre de 2021 por 176 votos (PSOE, Unidas [Podemos](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/partido/podemos.md), ERC, PNV y otros socios) frente a 148 (PP, Vox, [Ciudadanos](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/partido/ciudadanos.md) y [EH Bildu](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/partido/eh-bildu.md)) y 6 abstenciones (The Objective, 2021). El [Real Decreto-ley 2/2023](https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2023-6967) se negoció solo con CCOO y UGT; la CEOE lo rechazó por el coste para las empresas. Sube el MEI al 1,2 % en 2029 (una décima al año desde el 0,7 % de 2024) y lo prolonga hasta 2050; destopa las bases máximas, que crecerán el IPC más 1,2 puntos cada año hasta 2050; crea la cuota de solidaridad sobre el salario que supera la base máxima (hasta el 7 % en 2045); y amplía el periodo de cálculo a 29 años descartando los 24 peores meses, con la fórmula más favorable hasta 2044. Fija además la senda para que la mínima con cónyuge a cargo alcance en 2027 el umbral de la pobreza de un hogar de dos adultos (el 60 % de la renta mediana) y las no contributivas el 75 % del de un hogar unipersonal, y sube un 10 % el complemento de brecha de género. Se convalidó el 30 de marzo de 2023 por 179 votos (PSOE, UP, ERC, PNV, PDeCAT, [Compromís](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/partido/compromis.md), CC y otros) frente a 104 (PP, Ciudadanos, Foro, CUP y BNG) y 61 abstenciones (Vox, Junts y EH Bildu). ### La cláusula de cierre: el examen de la AIReF La disposición adicional segunda del decreto de 2023 es la «cláusula de cierre» pactada con Bruselas: cada tres años, desde 2025, la [AIReF](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/instituciones/airef.md) calcula el gasto medio en pensiones previsto entre 2022 y 2050. Si, descontados los ingresos nuevos de la reforma, supera el 13,3 % del [PIB](https://www.politicaelectoral.com/es/internacional/conceptos-politicos/pib.md), el Gobierno debe negociar medidas con los agentes sociales y, si no hay ley, el MEI sube automáticamente. El primer examen, el 31 de marzo de 2025, dio un aprobado: gasto bruto del 14,6 %, ingresos de la reforma del 1,4 % y gasto neto del 13,2 %, una décima por debajo del límite. El mismo informe avisaba de que la regla «no garantiza la sostenibilidad»: el gasto subiría 3,4 puntos hasta 2050 y la deuda llegaría al 129 % del PIB; su presidenta, Cristina Herrero, habló de «limitaciones y debilidades» (AIReF, 31 de marzo de 2025). La actualización del 29 de mayo de 2026 repitió el aprobado (gasto neto del 13,0 %, ingresos del 1,6 %), estimó la deuda en el 123 % en 2050 y pidió reformar la regla (AIReF, Estudio 1/2026). Fedea discrepa: según Ángel de la Fuente, la regla se cumplió «técnicamente y por los pelos» gracias a un real decreto de febrero de 2025 que permitió computar como ingreso una transferencia del Estado de 0,3 puntos; sin ella el gasto neto habría sido del 14,05 % (Fedea, Apuntes 2025/18). Saiz la llama «garantía adicional» (Congreso, 9 de junio de 2025). ### Planes de empleo, autónomos y relevo en el ministerio La Ley 12/2022 creó fondos de pensiones de empleo de promoción pública para que los convenios extiendan el segundo pilar; el Congreso la aprobó el 9 de junio de 2022 por 172 votos frente a 164, con PP y ERC en contra y Vox y EH Bildu abstenidos, tras tres empates a 126 en el [Senado](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/instituciones/senado.md) (Alicante Plaza, 2022). Los autónomos cotizan desde 2023 por ingresos reales (Real Decreto-ley 13/2022): quince tramos con cuotas de 200 a 590 euros al mes en 2025; la negociación de los tramos de 2026 fracasó en octubre de 2025 (ATA: «este no es el camino») y el Gobierno los congeló en el decreto del escudo social de diciembre (El Derecho, 23 de diciembre de 2025). Escrivá dejó el ministerio en septiembre de 2024 para presidir el [Banco de España](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/instituciones/banco-de-espana.md), nombramiento que el PP no respaldó (The Objective, 2024); [Elma Saiz](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/politicos/elma-saiz.md) ocupa la cartera desde el 21 de noviembre de 2023. | Año | Gobierno | Norma | Medidas principales | Apoyos | Oposición | |---|---|---|---|---|---| | 1985 | González (PSOE) | Ley 26/1985 | 15 años mínimos; base de 8 años; revalorización por IPC previsto | Mayoría absoluta del PSOE | CCOO (huelga del 20-J), AP, PCE | | 1995 | González (PSOE) | Pacto de Toledo | 15 recomendaciones | Todos los grupos | Ninguno | | 1997 | Aznar (PP) | Ley 24/1997 | Separación de fuentes; base de 15 años; fondo de reserva | PP y socios; CCOO y UGT | IU (veto en el Senado); CEOE no firmó | | 2002 | Aznar (PP) | Ley 35/2002 | Jubilación flexible; anticipada a los 61; +2 % por año tras los 65 | PP; CCOO, CEOE, Cepyme | UGT no firmó | | 2007 | Zapatero (PSOE) | Ley 40/2007 | 15 años efectivos; parcial más dura; incentivos a la demora | UGT, CCOO, CEOE | Votación por grupos no localizada | | 2011 | Zapatero (PSOE) | Ley 27/2011 | Edad a 67 (65 con 38,5 años); base de 25 años; 37 años para el 100 % | PSOE, CiU; CCOO, UGT, CEOE | PP, IU, ERC, ICV; PNV se abstuvo | | 2013 | Rajoy (PP) | Ley 23/2013 | IRP (suelo 0,25 %); factor de sostenibilidad desde 2019 | Mayoría absoluta del PP | PSOE, IU y resto de grupos; CCOO y UGT | | 2018 | Rajoy (PP) / Sánchez (PSOE) | Ley 6/2018; RDL 28/2018 | 1,6 % (3 % mínimas) en 2018 y 2019; factor aplazado a 2023; IRP sin aplicar | PP y PNV (2018); PSOE y socios (2019) | Las marchas del 17-M forzaron el cambio | | 2021 | Sánchez (PSOE-UP) | Ley 21/2021 | IPC por ley; MEI 0,6 %; coeficientes mensuales; incentivos a la demora | PSOE, UP, ERC, PNV; CCOO, UGT, CEOE (sin el MEI) | PP, Vox, Cs, EH Bildu | | 2022 | Sánchez (PSOE-UP) | Ley 12/2022 | Planes de empleo de promoción pública | PSOE, UP, PNV, PRC y otros | PP, ERC; Vox y EH Bildu se abstuvieron | | 2023 | Sánchez (PSOE-UP) | RDL 2/2023 | MEI al 1,2 %; destope; cuota de solidaridad; 27 de 29 años; senda de mínimas; cláusula AIReF | PSOE, UP, ERC, PNV, PDeCAT, CC; CCOO, UGT | PP, Cs, BNG, CUP; CEOE; Vox, Junts y EH Bildu se abstuvieron | Fuente: BOE (textos de cada ley), Diario de Sesiones del Congreso, Moncloa, UPI (1985), Cooperativa (2011), The Objective (2018, 2021), Alicante Plaza (2022); elaboración propia, 2026. ← Anterior: [Reformas de las pensiones de 1985 a 2018 y el Pacto de Toledo](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/reformas-y-debate.md) · Siguiente: [Subida de las pensiones en 2027 y qué propone cada partido](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/propuestas-de-los-partidos.md) → ## Capítulos de esta monografía 1. [Cómo funciona el sistema de pensiones en España](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones.md) 2. [Cómo se calcula la pensión de jubilación, paso a paso](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/como-se-calcula-la-pension.md) 3. [Pensión máxima y mínima 2026, jubilación anticipada y demorada](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/pension-maxima-y-minima.md) 4. [Cotizaciones 2026: cuánto cuestan las pensiones y quién las paga](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/cuanto-cuesta.md) 5. [Déficit de la Seguridad Social y la hucha de las pensiones](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/deficit-y-hucha-de-las-pensiones.md) 6. [El baby boom, la inmigración y las pensiones: España frente a la OCDE](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/demografia-y-ocde.md) 7. [Reformas de las pensiones de 1985 a 2018 y el Pacto de Toledo](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/reformas-y-debate.md) 8. **La reforma de las pensiones de Escrivá (2021-2023), explicada** (este capítulo) 9. [Subida de las pensiones en 2027 y qué propone cada partido](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/propuestas-de-los-partidos.md) 10. [Las pensiones de los políticos y otras propuestas recurrentes](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/pensiones-de-los-politicos.md) 11. [¿Quebrará el sistema de pensiones? Brecha generacional y de género](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/futuro-del-sistema.md) 12. [Pensiones en Suecia, Alemania, Francia e Italia: cómo funcionan](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/pensiones-en-europa.md) 13. [Pensiones en Portugal, Países Bajos, Reino Unido y Estados Unidos](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/pensiones-portugal-reino-unido-eeuu.md) 14. [Comparativa de pensiones por países: Chile, Japón y la tabla](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/comparativa-por-paises.md) 15. [Pensión no contributiva, viudedad e IRPF: guía práctica 2026](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/guia-practica.md) 16. [Cuándo se cobra la pensión, pagas extra y cómo solicitarla](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/cobro-y-tramites.md) 17. [Bulos sobre las pensiones: la hucha, los inmigrantes y la mochila austriaca](https://www.politicaelectoral.com/es/espana/conceptos-politicos/sistema-de-pensiones/bulos-sobre-las-pensiones.md)